Marco legal de la minería en Bolivia: Desafíos tributarios y regalitarios

La minería y la metalurgia, desde tiempos precolombinos, han sido actividades fundamentales para la economía boliviana; entre los principales minerales que se extraen en Bolivia se pueden mencionar el zinc, oro, plata, estaño y plomo, además del litio, el cual, si bien aún no genera ingresos significativos para el país, es un recurso potencialmente rentable, considerando que Bolivia tiene una de las mayores reservas del mundo de este material.

Particularmente el oro representa una fuente crucial de ingresos en Bolivia, tanto para grandes empresas como para pequeños mineros y cooperativas, y en última instancia para el Estado, tal es así que en el periodo 2005 – 2022 las exportaciones bolivianas de oro acumularon 16 mil millones de dólares que corresponde a la venta de 673 toneladas de este mineral (Instituto Boliviano de Comercio Exterior [IBCE], 2023). Justamente por el alto valor de la industria del oro en Bolivia, esta tiene desafíos significativos, especialmente en lo que respecta a la tributación, la minería ilegal, las repercusiones ambientales y el desafío de formalización de ciertos actores mineros. En este breve artículo nos enfocamos en revisar el marco legal de dicha actividad en Bolivia.

Marco legal

El marco legal de la minería en Bolivia parte de los artículos 369 al 372 de la Constitución, y cuenta con una norma madre del sector que es la Ley Nº535 de Minería y Metalurgia. Sin embargo, existe una amplísima cantidad de normas de distintas escalas, que también atañen al sector:

Además de las antes mencionadas, se cuenta con innumerable cantidad de resoluciones ministeriales y administrativas que regulan aspectos más específicos de las actividades mineras.

Ante este entramado legal, lo cierto es que el marco normativo minero en Bolivia a partir de los cambios emergentes del nuevo sistema constitucional, han modificado de manera trascendente el régimen de propiedad de los recursos, pues se ha redefinido los derechos mineros, migrando de las concesiones mineras que implicaban derechos de disposición, a los actuales contratos mineros que restringen las actividades a una relación de los operadores privados con el Estado, que siempre podrá hacer prevalecer su carácter exorbitante; esta nueva concepción le otorgó la propiedad de los recursos al “pueblo boliviano”, y su administración al Estado, quien además asume roles productivos a través de la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), y a través de otras de empresa públicas. Las tareas que la norma le otorga al Estado son cruciales, pues le encarga el desarrollo y la promoción de la investigación para el manejo, conservación y aprovechamiento sostenible de estos recursos (Rodríguez López et al., 2020).

De manera específica, el oro representa un mineral importante porque constituye el valor por excelencia en el cual el Estado acumula reservas internacionales, mismas que constituyen un respaldo de la economía nacional. El artículo 12 numeral IV de la Ley Nº535 (2014) prevé la labor estatal de explotación y recuperación del oro, a efectos de incrementar reservas. Asimismo, en esta ley se cuenta con el detalle del régimen regalitario sobre el oro, el cual será tratado en un punto posterior de este texto.

Por otra parte, la Ley Nº1503 (2023) vigente desde el pasado 5 de mayo de 2023, se denomina “Ley de compra de Oro destinado al fortalecimiento de las Reservas Internacionales”, sin embargo, por el revuelo social que generó esta norma en la vox populi fue catalogada como la “Ley del Oro”. Esta norma se emitió en el contexto de una reducción considerable de la Reservas Internacionales Netas (RIN), los datos marcan una disminución que ha llegado a niveles similares de hace 18 años (Banco Mundial, 2024). Vale mencionar además que esta baja en las reservas ha provocado una escasez de divisas extranjeras en el mercado boliviano, lo cual ha acentuado las complicaciones económicas del país.

La “Ley del Oro” actual tiene su antecedente en la Ley Nº175 (2011), actualmente abrogada, que tenía un objeto similar, autorizar la compra de oro en el mercado interno. Ahora bien, la principal diferencia establecida con la norma actual es la disposición de que las compras de oro en el mercado interno serán pagadas en moneda nacional, lo cual va en línea con el título de la norma y con la Ley Nº535 (2014): El fortalecimiento de las reservas internacionales a través del aprovechamiento de los recursos minerales internos.

La disposición novedosa y controversial que contiene la Ley Nº1503 (2023) es la autorización al Banco Central de Bolivia de realizar transacciones con el oro de las reservas en el mercado internacional, incluyendo la venta. Como condicionantes se establece que el Banco Central de Bolivia deberá mantener un mínimo de veintidós (22) toneladas de reservas de oro y deberá contar con acciones para la reposición estas reservas, además, que tendrá que informar de manera cuatrimestral a la Asamblea Legislativa. Un aspecto adicional que no es menor es la exención del Impuesto a las Transacciones (IT) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA), sobre las compras que realice el Banco Central de Bolivia de oro en el mercado interno.

La disposición normativa más reciente en materia minera, y que además se relaciona con el oro, es el Decreto Supremo Nº5134 (2024), mismo que creó la Empresa Estatal de Producción y Comercialización del Oro (EPCORO). El giro establecido para esta empresa es la producción y comercialización del oro en toda la cadena productiva minera con la finalidad del fortalecimiento de las reservas internacionales. Sin embargo, al día de la fecha no se tienen noticias sobre las actividades de esta empresa.

Marco tributario y regalitario

La Ley N°535 (2014) contiene el marco tributario y regalitario minero, contemplando aspectos que abarcan impuestos regalías y patentes, así como su distribución entre los distintos niveles de gobierno. Un elemento que se debe tener presente sobre este tema es que la aplicación de estos tributos y regalías contemplan criterios que diferencian las actividades de acuerdo con categorías específicas, lo cual en la práctica genera asimetrías entre el porcentaje de producción y porcentajes de aporte tributario en los diferentes actores del sector minero. Asimismo, como ocurre en todos los sectores económicos de Bolivia, existe un elevado nivel de informalidad, por lo que no todos los actores mineros realmente aportan los tributos que deberían.

Impuestos

A continuación, revisamos los principales tributos aplicables al sector minero:

1. IVA; El Impuesto al Valor Agregado (IVA) se aplica sobre la venta de bienes, en este caso minerales, con una alícuota de 13%, conforme a todas las disposiciones de la Ley Nº843 (1983). Si bien años atrás se emitió la Ley Nº186 (2011) que dispuso un régimen de tasa cero a las ventas en el mercado interno de minerales y metales en su primera etapa de comercialización, realizadas por cooperativas mineras, incluidos los productores primarios que produzcan en forma artesanal; esta ley fue supeditada en su vigencia a la emisión de un decreto reglamentario que no existe hasta la fecha, por tanto, la Ley Nº186 (2011) no se encuentra vigente.
2. IT; El Impuesto a las Transacciones (IT) se aplica por el ejercicio del comercio y la industria, con una alícuota de 3%, conforme a todas las disposiciones de la Ley Nº843 (1983). Esta misma norma desde su concepción prevé la exención para la compraventa de minerales, metales, y sus derivados en el mercado interno, siempre que estos tengan como destino su exportación.
3. IUE; El Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) se aplica en sobre las utilidades resultantes de los estados financieros de las mismas al cierre de cada gestión anual. Se encuentran exentas de este impuesto las Cooperativas Mineras porque se consideran unidades productivas de naturaleza social.
4. Alícuota adicional del IUE; En virtud del artículo 102 de la Ley Nº3787 (2007) se tiene una Alícuota Adicional sobre el IUE, la cual tiene por objeto gravar las utilidades adicionales originadas por las condiciones favorables de precios de los minerales y metales, la misma que se aplica sobre la utilidad neta anual y se paga en base a un régimen de anticipos mensuales. Para la definición del criterio de las condiciones favorables en los precios, se postula que esta alícuota adicional será aplicable cuando se superen los precios previstos en el artículo 101 de la misma norma (Ej. Oro: 500$us/ onza troy; Plata: 5.55$us/ onza troy; Zinc: 0.53 $us/ libra fina; otros).

Se encuentran exentas del IUE, y por ende de esta cuota adicional, las cooperativas mineras.

Además de lo antes descrito, en relación al oro, como se señala en la ya antes referida “Ley del Oro” (2023), se aplica la exención al IVA y al IT para las ventas de oro en el mercado interno, siempre y cuando estas se encuentren destinadas exclusivamente al incremento de las reservas Internacionales del país.

Regalías

A diferencia los impuestos que surgen a partir de hechos generadores previstos en la norma, como por ejemplo la venta de materiales; las regalías son previstas como un derecho del estado y una obligación de compensación que deben pagar los actores mineros por la explotación de estos recursos naturales. De manera precisa, son tres las actividades que son sujetas de la regalía minera: 1) Explotación, concentración y/o comercialización, a tiempo de la venta interna o exportación de minerales y/o metales; 2) Fundición, refinación e industrialización, sólo cuando formen parte del proceso productivo que incluya actividad de explotación minera propia; y, 3) Prospección y exploración minera, sólo cuando se comercialicen los productos obtenidos en esta actividad (Ley Nº535, 2014).

El régimen regalitario minero se encuentra descrito entre los artículos 223 y 234 de la Ley Nº535 (2014), con una serie de clasificaciones diferenciadas por mineral, su origen, estado y su cotización de precio en base al dólar estadounidense. En el siguiente cuadro revisamos las alícuotas que se aplican al Oro:

(Ley Nº535, 2014)

Si los minerales se comercializan en el mercado interno se prevé una reducción del 60% sobre las alícuotas señaladas por la norma.

Problemas de aplicación efectiva de los impuestos y regalías en la explotación del Oro

Los datos marcan que más del 99% de las exportaciones de oro en Bolivia son realizadas por las cooperativas mineras, mientras que la mayoría de los contratos mineros pertenecen a actores privados. Estos datos permiten identificar el hilo que explica la arquitectura del funcionamiento de la minería del oro en Bolivia: Actores privados, asociados a cooperativistas, utilizan las cooperativas mineras para gozar de los beneficios tributarios previstos para este tipo de entidades, y además se acogen al pago mínimo de regalías de 2.5%, como si realizaran actividades de pequeña escala ((Fundación Jubileo, 2015).

Además, es bien sabido que las cooperativas mineras no solo gozan de exenciones tributarias, sino que también tienen un poder corporativizado e histórico, que les permite generar inestabilidad a cualquier gobierno constituido, por ello es que ante esta situación irregular que es tan evidente, a la fecha no existe una intención gubernamental clara al respecto. Tal es así que en 2024, luego de que el gobierno adelantara acciones para regularizar la situación de las cooperativas mineras, estas realizaron una serie de movilizaciones que obligó a las autoridades a suscribir un acuerdo para que este sector pague un impuesto único del 4.5%, ampliando los beneficios que la norma prevé actualmente. Dicho acuerdo se materializó en un proyecto de ley que hasta la fecha no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, y mientras tanto las cooperativas mineras mantienen el mismo mecanismo antes descrito, acogiéndose de manera indebida a un pago mínimo que no les corresponde (Paredes, 2024).

Lo cierto es que lo descrito sobre las previsiones legales de tributos y regalías aplicables al sector minero, dista mucho de lo que se logra aplicar en la realidad. Esta situación no solo provoca un perjuicio económico para el estado, sino que también, al convertirse en una actividad económicamente muy atractiva por los pocos aportes que implica, en los últimos años ha generado un absoluto descontrol y con daños significativos en materia ambiental.